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闕福生
2025-09-08 11:36
中共中央辦公廳、國務院辦公廳日前發布了《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2030年，城市更新體制機制不斷完善，城市開發建設方式轉型初見成效，安全發展基礎更加牢固，服務效能不斷提高，人居環境明顯改善，經濟業態更加豐富，文化遺產有效保護，風貌特色更加彰顯，城市成為人民群眾高品質生活的空間，在此基礎上《意見》完整而清晰地描繪出了我國城市更新的“路線圖”。
改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程，常住人口城鎮化率目前達到了67%，但快速推進過程中也出現了如同西方國家那樣的“城市病”，如城市房屋和設施老化、地下管網不完善、小區公共空間狹窄并缺乏活力等，旨在補短板和強弱項的城市更新于是被提上議事日程。從這個意義上講，城市更新是城市發展建設方式的轉變，即從外延擴展轉為內涵提質階段，從增量擴張進入存量優化階段，從“粗放開發”升級為“精細經營”階段，從空間“攤大餅”轉向肌體“強功能”階段。
危險住房、老舊小區、老舊街區、老舊廠區以及城中村等是城市更新的重要切入點。危險住房包括D級危險住房（承重結構承載力已不能滿足正常使用要求，房屋整體出現險情的危房）、國有土地上C級危險住房和國有企事業單位非成套住房三類，除對D級危險住房要求加快拆除外，《意見》提出對另兩類住房采取加固、改建和重建的方式進行改造，同時推動建筑功能轉換和混合利用；對于老舊小區，《意見》提出從內部的電網管道、人行走道、排風煙道、通風井道等展開系統化改造，同時支持樓棟加裝電梯，并對停車、充電、消防、通信等配套設施以及助餐、家政等周邊服務進行全面添加與改善。在推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新方面，《意見》提出加大商業化改造力度，在打造一批活力街區與完善步行商業街的基礎上，盤活老舊廠區存量房產，并植入新業態新功能。
城市更新除了對局部短板進行補強外，更重要的是還要樹立全周期管理意識，不斷增強城市的系統性、整體性與協調性，尤其是要堅持統籌發展和安全的原則，最大限度地防范應對城市運行中的風險挑戰，全面提高城市韌性，《意見》為此強調要進一步加強城市基礎設施建設改造，包括強化城市道路交通運行基礎，同時推進地下空間統籌開發和綜合利用，重點加快城市燃氣、供水、排水、污水、供熱等地下管線管網和地下綜合管廊建設改造。在此基礎上，《意見》強調深化建筑信息模型（BIM）技術應用，實施城市基礎設施生命線安全工程建設。
“硬件”改造更新重點提升的是城市的亮度與顏值，而只有“軟件”的豐富升級才能增加城市的厚度與魅力。因此，無論是針對危險住房、老舊小區的拆建與更新，還是針對老舊街區、老舊廠區以及城中村的改造與升級，《意見》均明確要求充分貫徹“一屋一策”“一街一策”“一區一策”以及“一村一策”的更新方案，不搞大拆大建，注重歷史文化保護與文脈賡續，讓城市留下更多的記憶。與此同時，《意見》提出推進海綿城市建設，持續完善城市綠環綠廊綠楔綠道建設，增加群眾身邊的社區公園和口袋公園，推動公園綠地開放共享。
城市的核心是人，城市更新不能搞“面子工程”和“形象工程”，而是要建起能夠惠及民生的更多“里子”工程。因此，在提出建設好房子、好小區、好社區、好城區“四好”愿景的基礎上，《意見》提出要建設安全健康、設施完善、管理有序的完整社區，構建城市一刻鐘便民生活圈，同時開展社區嵌入式服務設施建設。
城市更新項目往往需要巨量真金白銀，且運轉周期長，因此，在目前已有25個城市設立了城市更新基金的基礎上，《意見》一方面提出加大中央預算內投資等支持力度，通過超長期特別國債對符合條件的項目給予支持，并在債務風險可控前提下，通過發行地方政府專項債券對符合條件的城市更新項目予以支持；另一方面，《意見》鼓勵完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券等，并提出給予相關稅費減免政策支持。
城市更新不僅可以擴大公共投資“乘數效應”，還能為社會資本與民營企業創造產業孕育與拓展的新空間，進而構成經濟擴張新動能。城市更新還可以有效盤活房屋、土地等存量固定資產，并通過優化配置提升資產運行的實際價值以及商業效率。此外，以城市更新為引領，可以推動以工業為主的第二產業向現代服務業為主的第三產業升級，且在城市更新過程中伴隨著各種新業態的出現，消費場景將更趨豐富化與多元化。不僅如此，通過在城市更新中創新研發和推廣應用綠色、低碳、智慧等各種新技術、新產品，還有助于壯大城市科技創新矩陣，進而沉淀出更為強大與豐沛的經濟增長勢能。
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